能源安全的新變化和我國能源安全的應(yīng)對思路
能源安全一詞,來源于1973年10月第四次中東戰(zhàn)爭引發(fā)的第一次石油危機。這場第二次世界大戰(zhàn)后嚴重沖擊西方國家和全球經(jīng)濟的石油危機,使得以美國、歐洲和日本為主的石油進口國首次意識到,保證自己的石油供應(yīng)安全,成為國家能源、經(jīng)濟和安全政策的核心內(nèi)容之一。自此,石油安全,以及后來擴大化的能源安全,已走過了50年的時間。但時至今日,其內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的變化,變得更加豐富且更加復(fù)雜。
今天,能源安全意指在經(jīng)濟社會發(fā)展的某一時期或特定階段內(nèi),一個國家或地區(qū)能夠在保持能源價格的可接受性、發(fā)展的可持續(xù)性和國家政治的穩(wěn)定性前提下,保障能源的持續(xù)、充裕、及時地滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的一種狀態(tài)。國家能源安全概念包括以下兩方面的含義:一是經(jīng)濟安全性,是指通過維持能源的供應(yīng)與需求之間相互均衡的狀態(tài),在保障能源穩(wěn)定供給的前提下滿足國家生存與發(fā)展的正常需求。二是能源使用的安全性,即能源的消費及使用不應(yīng)對人類自身的生存與發(fā)展環(huán)境構(gòu)成任何威脅。能源安全是國家安全的重要支撐,是關(guān)系國家經(jīng)濟發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題,是其他領(lǐng)域安全的依托,對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、生活長治久安至關(guān)重要。
中國的能源安全問題不僅體現(xiàn)在總量上,更體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上。能源安全矛盾集中體現(xiàn)在石油安全問題或油氣安全問題上,也就是國內(nèi)油氣資源能不能有效地支撐經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。當前我國能源安全問題比較突出,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
(一)能源需求壓力巨大
一方面,我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快的時期,能源消費強度較髙,隨著經(jīng)濟規(guī)模進一步擴大,能源需求還會持續(xù)較快地增加,對能源供給形成很大壓力,供求矛盾將長期存在,石油、天然氣對外依存度將進一步提高,能源供給不足,供求矛盾日益突出。另一方面,我國能源資源總量不小,但人均擁有量較低。資源勘探相對滯后,影響了能源生產(chǎn)能力的提高。同時,我國能源資源分布很不平衡,大規(guī)模、長距離地運輸煤炭,導(dǎo)致運力緊張、成本提高,影響了能源工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(二)能源供給制約較多
1、國內(nèi)能源分布不均,運輸成本日益攀高。我國能源資源的空間分布極其不平衡,80%以上的煤炭儲量集中分布于華北和西北地區(qū),約70%的可開發(fā)水能資源蘊藏在西南地區(qū)的高山峽谷中,一半以上的天然氣資源儲藏在塔里木盆地和四川盆地,大量的風(fēng)能和太陽能資源等可再生能源也主要集中分布于西部邊遠欠發(fā)達地區(qū),然而全國2/3的能源消費卻位于東部地區(qū),能源生產(chǎn)和消費之間產(chǎn)生嚴重的空間錯位,由此形成了世界上最壯觀的“西氣東輸、西電東送、北煤南運”等能源運輸景象。
2、國際能源市場變化對我國能源供應(yīng)的影響較大。世界能源形勢呈現(xiàn)出供應(yīng)源和需求方同時多極化、多元化的紛繁復(fù)雜局面。能源供應(yīng)受國際能源市場影響大,目前在我國進口石油中56%來自中東,23.5%來自非洲,14%來自亞太地區(qū),剩余的6.5%來自世界其他地區(qū)。來源雖然多元化,但仍集中在北非、中東和亞太地區(qū)等少數(shù)地緣政治不穩(wěn)定區(qū)域。地區(qū)局勢持續(xù)動蕩,石油生產(chǎn)和出口極不穩(wěn)定。此外,進口通道集中度高,風(fēng)險評估與安全保障力度不足。中國進口石油有70%-80%需要經(jīng)過霍爾木茲海峽和馬六甲海峽,一旦發(fā)生戰(zhàn)事或被經(jīng)濟封鎖,集中的石油運輸通道是當前中國能源安全的重大挑戰(zhàn)。國際石油市場形勢的復(fù)雜多變,增加了我國石油安全的不穩(wěn)定因素。
(三)能源生產(chǎn)和消費對生態(tài)環(huán)境損害嚴重
1、能源消費模式不合理,環(huán)保壓力不斷增大。能源生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)造成的環(huán)境問題嚴重且難以治理。過去那種以為能源安全即等于擴大供給的觀念,有意無意地忽視了過度消耗資源必然帶來的環(huán)境污染與必然增加的社會治理成本,已不能適應(yīng)中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的實際需要。
2、能源結(jié)構(gòu)不合理,新能源和潔凈能源開發(fā)緩慢。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)不利于環(huán)境保護,而煤炭是我國的基礎(chǔ)能源,富煤、少氣、貧油的能源結(jié)構(gòu)較難改變。在我國能源消費結(jié)構(gòu)中,煤炭占69%、石油占20%、天然氣僅占3.4%、而水電、風(fēng)電、核能及其他新能源加起來只有7%左右,而全球能源消費結(jié)構(gòu)中,煤炭17.8%、石油40.1%、天然氣22.9%、水電和核能19.2%。另一方面雖然我國擁有豐富的核能、風(fēng)能、氫能、生物質(zhì)能、海洋能等可再生能源,但目前除水電得到相對較好的開發(fā)利用外,由于技術(shù)開發(fā)水平、使用成本等問題,可再生能源在我國能源消費構(gòu)成中不到2%,遠遠低于8%的國際平均水平。
(四)能源技術(shù)水平總體落后
1、能源技術(shù)相對落后影響了能源供給能力的提高。我國能源技術(shù)雖然已經(jīng)取得較大進步,但與經(jīng)濟發(fā)展的要求相比還有較大差距??稍偕茉?、清潔能源、替代能源等技術(shù)的開發(fā)相對滯后,節(jié)能、降耗、污染治理等技術(shù)的應(yīng)用還不廣泛,一些重大能源技術(shù)裝備自主設(shè)計制造水平還不高。
2、替代能源發(fā)展不足,體制機制障礙突出。為緩解能源安全問題,政府重點推進油氣資源的替代,支持發(fā)展替代能源。煤制油、煤制氣等煤化工產(chǎn)業(yè),推動電動汽車、軌道交通、氫燃料等新能源的應(yīng)用。但都面臨技術(shù)水平低、臨成本偏高、設(shè)施建設(shè)不匹配、行業(yè)部門缺乏協(xié)調(diào)等問題。
基于上述我國能源安全形勢分析,從夯實能源自給基礎(chǔ)、強化大國能源合作、引導(dǎo)能源消費轉(zhuǎn)型、攻關(guān)能源核心技術(shù)、優(yōu)化能源政策體系等方面提出以下幾點建議,以期為超前防范能源安全風(fēng)險、保障我國能源安全提供參考。
(一)夯實能源自給基礎(chǔ),加快構(gòu)建堅強可靠的能源供給保障體系
立足國內(nèi)、多措并舉,提升能源自給自足和應(yīng)急調(diào)控能力,把能源飯碗端在自己手里。
一是優(yōu)化能源供應(yīng)體系。從全國看,要強化傳統(tǒng)能源穩(wěn)存量保安全、清潔能源優(yōu)增量調(diào)結(jié)構(gòu)的觀念,避免能源結(jié)構(gòu)種類單一或新舊不接,產(chǎn)生安全隱患。從區(qū)域看,要充分尊重各地能源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異,堅持先立后破,審慎穩(wěn)妥引導(dǎo)各地政府謀劃好能源領(lǐng)域“雙碳”目標實施路徑,支持清潔能源稟賦突出、經(jīng)濟社會相對發(fā)達的地區(qū)合理加快轉(zhuǎn)型進程,同時允許傳統(tǒng)能源大省站在保障全國能源安全的角度,適當放慢步伐。
二是建強能源應(yīng)急體系。堅持寧可備而不用、不可用時不備原則,圍繞我國能源消費核心區(qū),依托重要交通樞紐或能源富集區(qū)域,建設(shè)一批區(qū)域級應(yīng)急調(diào)峰能源儲備基地,并統(tǒng)籌規(guī)劃跨區(qū)域油氣管網(wǎng)、主干電網(wǎng)、交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施,增強能源跨區(qū)調(diào)配能力。在此基礎(chǔ)上,參考我國糧食物資儲備機制,完善能源儲備基地的季節(jié)性調(diào)控策略,發(fā)揮能源儲備基地急時保供給、平時穩(wěn)價格的作用。
(二)穩(wěn)定能源外部供給,超前防范外部輸入性因素對能源安全的沖擊
強化大國能源合作,提升我國在國際能源市場中的影響力和不可替代性,降低國際地緣政治因素對能源安全的影響。
一是拓展外部能源引入的種類和來源。加快拓展中亞、東北亞、俄羅斯市場,逐步改變我國能源進口過于集中的被動局面。近期,可重點加強與俄羅斯的能源貿(mào)易談判,通過長協(xié)交易或金融合同形式吸收俄羅斯油氣出口產(chǎn)能,力爭以更低價格鎖定更多能源供給。中遠期,應(yīng)持續(xù)拓展與“一帶一路”沿線國家能源貿(mào)易往來,特別是鼓勵我國能源央企加強在能源勘探、開采領(lǐng)域與外方合作,建立穩(wěn)定的海外油氣生產(chǎn)供給基地。同時,統(tǒng)籌規(guī)劃好伊朗-阿富汗-中國石油、天然氣管道等一批大型陸上能源基礎(chǔ)設(shè)施,減少對馬六甲海峽、霍爾木茲海峽運輸通道的依賴。
二是積極融入國際能源秩序與全球能源金融體系。把握好期貨交易和人民幣結(jié)算兩個關(guān)鍵抓手,推進國內(nèi)能源市場與國際接軌,提高我國在國際能源市場中的議價權(quán)與影響力。一方面,穩(wěn)步做強做大我國油氣期貨市場,適度擴充油氣期貨交易品種及交割庫容,逐步推動上海油氣期貨成為亞洲油氣定價基準,以降低國際油氣價格波動對國內(nèi)市場的影響程度。另一方面,加快完善跨境人民幣結(jié)算體系,推動能源貿(mào)易及投資采用人民幣結(jié)算,以人民幣國際化助力提升我國在國際能源定價方面的話語權(quán)與影響力。
(三)引導(dǎo)能源消費轉(zhuǎn)型,緩解能源安全結(jié)構(gòu)性矛盾
推動能源消費清潔低碳轉(zhuǎn)型,引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展盡快走上低消耗、高效益的集約型增長之路,降低由能源供應(yīng)壓力及油氣對外依賴引起的能源安全隱患。
一是加強碳排放總量和強度“雙控”的頂層設(shè)計。深入調(diào)研分析各行業(yè)、各區(qū)域的減排降耗痛點與潛力,合理設(shè)置碳排放總量和強度“雙控”目標,重點加強高碳排放企業(yè)的減排力度,加快形成減污降碳的激勵約束機制,依托頂層設(shè)計解決好地區(qū)之間、近期與遠期之間的沖突與問題。在此基礎(chǔ)上,進一步完善碳市場機制,確保碳定價信號能順利傳導(dǎo)到用能終端,以市場化手段引導(dǎo)終端用能加強清潔替代與能效提升,促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
二是推廣綜合能源服務(wù)與智慧能源管理。鼓勵依托用戶側(cè)綜合能源系統(tǒng)建設(shè)開展綜合能源服務(wù)與智慧能源管理。一方面,推動傳統(tǒng)的“物理能源”消費理念向“能源、信息、服務(wù)”綜合消費理念轉(zhuǎn)型,有效發(fā)掘消納綠色電力、節(jié)能增效管理以及購買綠色證書等多樣化需求,提升可再生能源在消費端的結(jié)構(gòu)占比;另一方面,通過“云大物移智鏈邊”等信息技術(shù)在用能監(jiān)測、分析與管理方面的融合應(yīng)用,提高電、熱、水、氣互補利用和梯級利用水平,在提升用能效率的同時顯著壓縮用能成本。
(四)攻關(guān)能源核心技術(shù),為保障能源安全提供更多樣的工具和手段
將能源技術(shù)發(fā)展以及對前沿技術(shù)的掌握作為保障能源安全的一項核心內(nèi)容,布局重點領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)與設(shè)備國產(chǎn)化替代。
一是精心謀劃能源技術(shù)中長期發(fā)展路徑。組織專家開展能源技術(shù)水平評價,厘清世界能源技術(shù)發(fā)展階段、分布格局,對關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)差距進行評估,對符合能源轉(zhuǎn)型趨勢、符合中國實際的技術(shù)給予長遠謀劃和布局。特別是關(guān)注能源體系轉(zhuǎn)型中可能出現(xiàn)的新的能源安全問題,如能源互聯(lián)程度日益加深后愈加凸顯的信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全等問題,超前布局技術(shù)反制措施。
二是推進關(guān)鍵能源技術(shù)設(shè)備的自主研發(fā)和國產(chǎn)化替代。對于關(guān)鍵裝備、核心部件等“卡脖子”技術(shù),可參照軍工項目的管理方式,進一步強化定點定向的扶持指導(dǎo),力爭盡快取得突破。對于氫能、新型儲能等基本具備產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用條件的技術(shù)設(shè)備,適時采用政府或央企采購等方式促進產(chǎn)品的應(yīng)用和迭代,加快市場化推廣進程。對于先進核能、新型非常規(guī)能源等前瞻性顛覆性技術(shù),可超前布局高校學(xué)科,加快夯實理論基礎(chǔ),力爭率先具備向工程應(yīng)用領(lǐng)域延伸發(fā)展的條件。
三是站在保安全的高度加快綜合能源系統(tǒng)相關(guān)技術(shù)研究應(yīng)用。綜合能源系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)能源環(huán)節(jié)、主體間協(xié)同優(yōu)化、互補互濟,從而助力將能源安全隱患的風(fēng)險化解在萌芽階段,避免風(fēng)險升級失控。建議加快從全局角度、戰(zhàn)略高度謀劃能源物理和信息系統(tǒng)的耦合模式,突破異質(zhì)能源耦合存在的時間尺度差異難題,加快推進綜合能源系統(tǒng)由理論研究、試點示范階段向大規(guī)模推廣階段發(fā)展,為保障能源安全構(gòu)筑更加堅強可靠的物理平臺。
(五)優(yōu)化能源政策體系,完善剛?cè)岵哪茉窗踩螜C制
進一步強化市場常態(tài)主導(dǎo)、政府應(yīng)急兜底作用,為能源安全提供政策制度保障。
一是充分發(fā)揮市場的常態(tài)風(fēng)險疏導(dǎo)功能。有序建立更為靈活開放的能源市場體系和價格機制,特別是強化國內(nèi)與國際、一次與二次能源、能源及其衍生品市場間的協(xié)同聯(lián)動。當能源安全出現(xiàn)風(fēng)險時,通過成本價格疏導(dǎo)機制,將局部風(fēng)險合理地疏導(dǎo)至上下游環(huán)節(jié)乃至整個國民經(jīng)濟體系,從而更好發(fā)揮我國龐大經(jīng)濟體系和市場規(guī)模優(yōu)勢,通過風(fēng)險共擔的方式保證各環(huán)節(jié)承壓可控,避免局部沖擊過大引起大范圍的能源安全問題。
二是持續(xù)健全政府的應(yīng)急統(tǒng)籌約束職能。對于能源供給嚴重失衡、市場價格大幅波動、國內(nèi)外環(huán)境極端變化等市場無法自主調(diào)節(jié)的能源安全風(fēng)險,建議強化能源系統(tǒng)各主體保障能源安全的權(quán)責、監(jiān)管機制,明確不同場景下政府對能源市場的介入手段和干預(yù)強度,特別是要及時發(fā)揮好大型能源央企在保供穩(wěn)價方面的社會責任。